20 grudzień 2018

Dochodzenie roszczeń związanych z naruszeniem prawa ochrony konkurencji. Implementacja dyrektywy 2014/104

Udostępnij

Od 27 czerwca 2017 r. polskie prawo umożliwia dochodzenie – na szczególnych zasadach – [nbsp]roszczeń z tytułu naruszenia prawa ochrony konkurencji. Ustawa z 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji (dalej także: „ustawa o roszczeniach”)1[nbsp]implementuje do polskiego systemu dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z[nbsp]26[nbsp]listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i[nbsp]Unii Europejskiej, objętego przepisami prawa krajowego (dalej także: „dyrektywa 2014/104”)2.

Od 27 czerwca 2017 r. polskie prawo umożliwia dochodzenie – na szczególnych zasadach – [nbsp]roszczeń z tytułu naruszenia prawa ochrony konkurencji. Ustawa z 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji (dalej także: „ustawa o roszczeniach”)1[nbsp]implementuje do polskiego systemu dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z[nbsp]26[nbsp]listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i[nbsp]Unii Europejskiej, objętego przepisami prawa krajowego (dalej także: „dyrektywa 2014/104”)2.



Ustawa o roszczeniach wprowadza szereg nowych w polskim prawie rozwiązań. Nie wszystkie jednak mają zastosowanie już w tej chwili.

Dyrektywa 2014/104

Dyrektywa stanowi przeniesienie do przepisów prawa unijnego dorobku orzeczniczego UE, zwłaszcza Trybunału Sprawiedliwości, dotyczącego cywilnego dochodzenia roszczeń w zakresie naruszeń prawa ochrony konkurencji. Odwołuje się w preambule do wyroków TSUE w takich precedensowych sprawach jak Courage, Manfredi, Pfleiderer, Otis, Donau Chemie czy Kone3.

Komisja Europejska, która opracowała projekt dyrektywy 2014/104 i towarzyszące jej dokumenty, dążyła do przełożenia publicznoprawnej egzekucji norm ochrony konkurencji na drogę cywilnoprawną. Głównym celem było zapewnienie skutecznego dochodzenia roszczeń związanych z naruszeniem prawa ochrony konkurencji w[nbsp]całej Unii Europejskiej. Dotąd, zarówno w skali UE, jak i w Polsce, trudno było zwłaszcza oszacować wielkość szkody i uzyskać dostęp do materiału dowodowego. Dowody zazwyczaj posiada bowiem pozwany, organ antymonopolowy lub osoby trzecie. Trudne było też ustalenie odpowiedniej podstawy prawnej roszczeń.[nbsp]

Nowością wprowadzoną przez dyrektywę 2014/104 są więc przepisy dotyczące domniemania, że naruszenia kartelowe wyrządzają szkodę (art. 17 ust. 2 dyrektywy), związania sądu decyzją krajowego organu konkurencji (art. 9), przedawnienia roszczeń (art. 10), ujawniania dowodów (art. 5‒8), odpowiedzialności solidarnej (art. 11) i przerzucania obciążeń (art. 12‒16), a także polubownego rozstrzygania sporów (art. 18‒19).

Dla praktyki ustalania wysokości odszkodowania, także w Polsce, znaczenie mają też wspomniane dokumenty Komisji towarzyszące dyrektywie 2014/104 – zwłaszcza komunikat Komisji w sprawie ustalania wysokości szkody z przewodnikiem praktycznym4.

Termin implementacji dyrektywy 2014/104 wyznaczono na 27 grudnia 2016 r. Do tego czasu niewiele państw członkowskich UE zakończyło ten proces, jednak do dziś implementowały ją niemal wszystkie kraje (z wyjątkiem Bułgarii, Grecji i Portugalii).

Ustawa o roszczeniach

Ustawa w zasadzie przeniosła do polskiego prawa przepisy dyrektywy 2014/104.

Ustalone ustawą o roszczeniach ramy prawne stanowią w Polsce istotną nowość i ułatwienie. Dotąd bowiem roszczeń dotyczących prawa ochrony konkurencji można było dochodzić przede wszystkim na podstawie art. 415 k.c. (odszkodowanie z tytułu szkody powstałej w wyniku czynu niedozwolonego) lub art. 405 k.c. (zwrot bezpodstawnego wzbogacenia), ewentualnie art. 471 k.c. (odszkodowanie z tytułu szkody wynikającej z nienależytego wykonania zobowiązania). Przedsiębiorcy mieli także możliwość oparcia się na art. 18 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wreszcie możliwe było dochodzenie roszczenia o zaniechanie naruszenia oraz – w przypadku umów wzajemnych – dochodzenia zwrotu świadczenia przez poszkodowanego (art. 497 w zw. z art. 495 i 496 k.c.). Niezależnie od przyjętej podstawy prawnej dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych związanych z naruszeniem prawa ochrony konkurencji wiązało się jednak z istotnymi problemami dowodowymi, zwłaszcza ze względu na brak dostępu poszkodowanych do odpowiednich dokumentów i danych. Trudne było również oszacowanie zakresu i wysokości odszkodowania.[nbsp]

Ustawa o roszczeniach umożliwia dochodzenie roszczeń wyrządzonych przez zakazane porozumienie i przez nadużycie pozycji dominującej, określone w art. 6 lub 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów5. Nie jest przy tym konieczne stwierdzenie istnienia takiej praktyki przez organ antymonopolowy. Jeśli jednak właściwy organ wyda decyzję w tej kwestii, sąd będzie nią związany.

Podstawa prawna roszczenia i odpowiedzialność

Od wejścia w życie ustawy o roszczeniach podstawę prawną roszczeń stanowi art. 3 ustawy. Do naprawienia szkody wyrządzonej komukolwiek przez naruszenie prawa konkurencji jest zobowiązany sprawca tego naruszenia, a jego odpowiedzialność jest oparta na zasadzie winy.

Naruszenie prawa ochrony konkurencji stanowi zatem nowy, szczególny delikt cywilny. Artykuł 10 ustawy o roszczeniach w zakresie nieuregulowanym w jej rozdziale 1 (dotyczącym zasad odpowiedzialności) odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych. Ustawa o roszczeniach uzupełnienia przepisy Kodeksu cywilnego w zakresie specyficznych roszczeń wynikających z naruszenia prawa ochrony konkurencji.

Analogicznie do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, odpowiedzialność na zasadzie winy obejmuje każdy jej stopień, w tym winę umyślną oraz nieumyślną w postaci co najmniej niedbalstwa. Co istotne, to sprawca obciążony jest dowodem, że nie ponosi winy za wyrządzenie szkody naruszeniem prawa ochrony konkurencji.

W porównaniu ze standardem Kodeksu cywilnego rozszerzeniu uległ zakres podmiotów uprawnionych do odszkodowania za naruszenie prawa ochrony konkurencji. Roszczenie przysługuje nie tylko osobie bezpośrednio dotkniętej skutkami naruszenia, ale komukolwiek, kto szkodę poniósł, w tym, jak wynika z art. 4 ustawy o roszczeniach, również tzw. nabywcy pośredniemu (przy domniemaniu, że poszkodowany przez naruszenie prawa ochrony konkurencji bezpośredni nabywca towarów lub usług przerzucił nadmierne obciążenie spowodowane naruszeniem na swojego odbiorcę, tzw. nabywcę pośredniego).[nbsp]

Zgodnie z art. 3 ustawy o roszczeniach za całość szkody odpowiedzialność ponoszą wszyscy naruszyciele solidarnie. Artykuł 5 ust. 1 ustawy ograniczył jednak solidarność w przypadku małych i średnich przedsiębiorców. Jeżeli udział takiego przedsiębiorcy w rynku właściwym jest niższy niż 5% (przez cały okres trwania naruszenia prawa konkurencji), ponosi on odpowiedzialność solidarną wyłącznie wobec swoich nabywców bezpośrednich lub nabywców pośrednich albo dostawców bezpośrednich lub dostawców pośrednich. Z drugiej strony poniesienie przez niego odpowiedzialności solidarnej bez ograniczeń nie może stanowić nieodwracalnego zagrożenia dla ekonomicznej opłacalności jego działalności i skutkować całkowitą utratą wartości jego przedsiębiorstwa. Jeśli jednak mały lub średni przedsiębiorca pełnił kierowniczą rolę w naruszeniu prawa ochrony konkurencji lub nakłonił innych przedsiębiorców do udziału w naruszeniu, a także jeżeli już wcześniej zdarzyło mu się naruszyć prawo ochrony konkurencji, ograniczenie to nie ma zastosowania.[nbsp]

Odpowiedzialność solidarną ograniczoną wyłącznie do własnych nabywców lub dostawców bezpośrednich lub pośrednich ponosi także podmiot zwolniony z kary (poprzez tzw. leniency). Dopiero gdy uzyskanie pełnego odszkodowania od innych sprawców naruszenia nie jest możliwe, podmiot, który skorzystał z leniency, odpowiada solidarnie również wobec pozostałych poszkodowanych.

Przedawnienie roszczenia

Bardzo istotną zmianą jest szczególny termin przedawnienia roszczeń (art. 9 ustawy o roszczeniach). Termin biegu przedawnienia rozpoczyna się dopiero od dnia zaprzestania naruszenia przez sprawcę i wynosi pięć lat. Ulega zawieszeniu w chwili wszczęcia przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego w sprawie naruszenia (lub wszczęcia postępowania przez Komisję Europejską lub organ ochrony konkurencji innego państwa członkowskiego UE). Zawieszenie ustaje po roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa konkurencji lub zakończenia postępowania w inny sposób.

Związanie sądu decyzjami organów antymonopolowych

W postępowaniu o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa ochrony konkurencji sąd jest związany treścią prawomocnej decyzji Prezesa UOKiK lub prawomocnego wyroku uznającego praktykę za ograniczającą konkurencję w zakresie istnienia naruszenia prawa konkurencji (art. 30 ustawy o roszczeniach). Jeżeli Prezes UOKiK lub, w przypadku odwołania od jego decyzji, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uzna praktykę za ograniczającą konkurencję, sąd cywilny nie będzie mógł poczynić własnych ustaleń co do istnienia naruszenia, zaangażowanych weń podmiotów, zakresu przedmiotowego czy czasu trwania naruszenia. Sam ustala jednak istnienie szkody, związek między naruszeniem i szkodą oraz wielkość szkody.

Ustalanie szkody i odszkodowanie

Zgodnie z art. 7 ustawy o roszczeniach domniemywa się wyrządzenie szkody przez naruszenie konkurencji. Domniemanie to stanowi odstępstwo od zasady odpowiedzialności za czyn niedozwolony, według której szkodę należy udowodnić. W przypadku roszczeń związanych z naruszeniem prawa ochrony konkurencji, aby uwolnić się od odpowiedzialności, to sprawca musi dowieść braku szkody lub braku związku przyczynowo-skutkowego między szkodą i naruszeniem prawa ochrony konkurencji.

Podstawą ustalenia wysokości szkody są ceny z daty ustalenia odszkodowania. Artykuł 8 ustawy o roszczeniach stanowi jednak, że jeśli podstawą są ceny z innej daty, poszkodowanemu należą się odsetki ustawowe od dnia, z którego ceny stanowiły podstawę ustalenia odszkodowania, do dnia wymagalności roszczenia o naprawienie szkody.

W pozostałym zakresie ustawa odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych (art. 10 ustawy o roszczeniach). Oznacza to m.in., że szkoda obejmuje stratę i utracone przez poszkodowanego korzyści. Wyrównanie uszczerbku obejmującego obywa te elementy będzie zatem celem odszkodowania oraz zakresem jego wysokości. Wykazanie wielkości szkody pozostaje oczywiście po stronie powoda.[nbsp]

Zgodnie z art. 31 ustawy o roszczeniach sąd dysponuje dwoma narzędziami mającymi pomóc przy ustaleniu wysokości szkody. Po pierwsze, na wniosek sądu może udzielić mu pomocy Prezes UOKiK lub organ ochrony konkurencji innego państwa członkowskiego (ust. 2 przepisu). Po drugie, ustawa daje sądowi możliwość oparcia się („posiłkowania się”; art. 31 ust. 1 ustawy) na dokumentach Komisji Europejskiej w postaci wspomnianego powyżej Komunikatu Komisji w sprawie ustalania wysokości szkody oraz wytycznych Komisji Europejskiej dla sądów krajowych co do szacowania nadmiernego obciążenia przerzuconego na nabywcę pośredniego, o których mowa w art. 16 dyrektywy 2014/104.

Łatwiejszy dostęp do dowodów

Dostęp do dowodów stanowił dotąd istotną, podstawową trudność w dochodzeniu roszczeń z tytułu naruszenia prawa ochrony konkurencji. Informacje i dokumenty potwierdzające udział naruszyciela w zakazanej praktyce oraz – zwłaszcza – pozwalające oszacować szkodę znajdowały się często wyłącznie w posiadaniu naruszyciela lub w aktach sprawy antymonopolowej, do których poszkodowany, nie będąc stroną, nie miał dostępu. Zgodnie z dyrektywą 2014/104 ustawa o roszczeniach wprowadza ułatwienia w dostępie poszkodowanych do dowodów.

Na pisemny wniosek powoda, który uprawdopodobnił swoje roszczenie, lub na wniosek pozwanego sąd może nakazać wskazanym osobom/podmiotom „wyjawić środek dowodowy służący stwierdzeniu faktu istotnego dla rozstrzygnięcia, znajdujący się w ich posiadaniu” (art. 17 ustawy). Dodatkowym warunkiem wydania nakazu jest zobowiązanie się wnioskodawcy do wykorzystania uzyskanego dowodu „jedynie na potrzeby toczącego się postępowania”. Nie można się posłużyć wyjawionymi w ten sposób dowodami w żadnym innym postępowaniu.

Ustawa o roszczeniach ściśle reguluje treść wniosku o wyjawienie dowodu (art. 19) oraz postępowanie związane z wyjawieniem dowodu na podstawie art. 17. Przed wydaniem postanowienia sąd zobowiązany jest wysłuchać lub zażądać oświadczenia na piśmie od strony, osoby trzeciej lub organu ochrony konkurencji, w których posiadaniu ma znajdować się środek dowodowy objęty wnioskiem (art. 20 ust. 2 ustawy). Ponadto musi ocenić, czy wniosek spełnia wymogi formalne z art. 17 i 19 ust. 2 ustawy o roszczeniach, oraz wziąć pod uwagę proporcjonalność wniosku (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy). Oceniając ją, sąd zobowiązany jest rozważyć „słuszne interesy stron oraz osoby trzeciej, która według treści wniosku znajduje się w posiadaniu środka dowodowego”. Do kryteriów oceny należą: uzasadnienie wniosku o wyjawienie środka dowodowego przez już stwierdzone fakty i dostępne dowody, zakres i koszt wyjawienia środka dowodowego, w szczególności dla osoby trzeciej, czy wniosek nie jest środkiem tzw. ogólnego poszukiwania informacji, co do których jest mało prawdopodobne, aby miały znaczenie dla postępowania, oraz tajemnica przedsiębiorstwa lub inna tajemnica podlegająca ochronie prawnej w dowodach objętych wnioskiem.

Istnieją także inne istotne ograniczenia w dostępie do materiału dowodowego. Wnioskiem o wyjawienie nie można uzyskać dostępu do oświadczenia w ramach programu łagodzenia kar (leniency) i propozycji ugodowych składanych przez naruszyciela. Przez te oświadczenia i propozycje naruszyciel istotnie ogranicza bowiem swoje prawo do obrony. Ponadto do zakończenia postępowania antymonopolowego nie można pozyskiwać informacji sporządzonych przez osobę fizyczną lub prawną na potrzeby tegoż postępowania, informacji sporządzonych przez organ ochrony konkurencji, przekazanych stronom w toku postępowania oraz wycofanych propozycji ugodowych (art. 18 ustawy o roszczeniach).[nbsp]

Analizując wniosek o wyjawienie środka dowodowego przekazanego organowi ochrony konkurencji lub znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez organ, sąd musi ponadto sprawdzić, czy wniosek określa precyzyjnie charakter, przedmiot oraz treść środka dowodowego, czy rzeczywiście złożono go na potrzeby postępowania oraz czy nie wpłynie on negatywnie na skuteczność postępowań dotyczących naruszenia prawa konkurencji prowadzonych przez organ ochrony konkurencji (art. 21 ust. 4 ustawy).[nbsp]

Należy się spodziewać, że dopiero orzecznictwo doprecyzuje kryteria słusznego interesu stron oraz wpływu na skuteczność postępowań dotyczących naruszenia prawa konkurencji prowadzonych przez organ. W tym drugim przypadku należy się spodziewać oporu w postaci argumentacji Prezesa UOKiK, który będzie bronił swojej skuteczności.

Sąd, na wniosek powoda, może zobowiązać pozwanego, osobę trzecią lub organ ochrony konkurencji do udostępnienia sądowi dowodu w celu ustalenia, czy podlega on wyjawieniu (art. 22 ustawy o roszczeniach).[nbsp]

Osoba zobowiązana do wyjawienia dowodu nie może się od tego obowiązku uchylić ani w inny sposób udaremniać jego wyjawienia (np. niszcząc dowód). Jeżeli tak się jednak stanie, sąd może uznać za ustalone fakty, które mają zostać stwierdzone za pomocą tego dowodu, oraz obciążyć tę stronę obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania, niezależnie od wyniku sprawy (art. 27 ustawy o roszczeniach). Prawomocne postanowienie nakazujące wyjawienie środka dowodowego stanowi ponadto tytuł egzekucyjny (art. 26 ustawy o roszczeniach).[nbsp]

Inne kwestie

Ustawa o roszczeniach ustala szczególną właściwość sądu w sprawach o odszkodowanie z tytułu naruszenia prawa ochrony konkurencji. Zgodnie z art. 11 ustawy o roszczeniach właściwy jest tu, niezależnie od wartości przedmiotu sporu, sąd okręgowy.

Ustawa wprowadza ponadto do polskiego systemu prawnego legalną definicję kartelu. Według art. 2 pkt 3 ustawy o roszczeniach jest to rodzaj porozumienia ograniczającego konkurencję (art. 6 ust. 1 u.o.k.k.) obejmujący „porozumienie lub praktyki uzgodnione przez co najmniej dwóch przedsiębiorców, którzy są wobec siebie konkurentami, zmierzające do koordynowania działań konkurencyjnych na rynku lub wpływania na istotne czynniki konkurencji, w szczególności polegające na ustalaniu lub koordynowaniu cen zakupu lub sprzedaży lub innych warunków transakcji handlowych, w tym dotyczących praw własności intelektualnej, ustalaniu poziomu produkcji lub sprzedaży, podziale rynków i klientów, w tym na zmowie przetargowej, ograniczeniu przywozu lub wywozu lub działaniach antykonkurencyjnych podejmowanych przeciwko innym konkurentom”. Warto jednak przy okazji zauważyć, że na potrzeby samej ustawy o roszczeniach definicja ta ma znaczenie tylko w związku z inną definicją – „programu łagodzenia kar” (leniency), podczas gdy ustawa ma zastosowanie nie tylko do karteli, a do wszelkich naruszeń prawa ochrony konkurencji.

Stosowanie przepisów ustawy o roszczeniach

Ustawa o roszczeniach jako całość ma zastosowanie wyłącznie do roszczeń dotyczących naruszeń prawa ochrony konkurencji, do których doszło po jej wejściu w życie, tj. po 27 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. ustawy jej przepisy stosuje się do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji, które nastąpiło po tej dacie. Ustęp 2 tego przepisu stanowi jednak, że dochodzący roszczeń w postępowaniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa ochrony konkurencji wszczętych po wejściu w życie ustawy, bez względu na czas naruszenia, będą mogli skorzystać z ułatwień ujętych w rozdziale 3 ustawy.

Rozdział 3 obejmuje kwestie proceduralne (art. 11‒32 ustawy o roszczeniach). Bez względu zatem na to, kiedy nastąpiło naruszenie prawa ochrony konkurencji, z którego wynikła dochodzona szkoda (pod warunkiem braku przedawnienia), podmiot poszkodowany ma do dyspozycji wniosek o wyjawienie środka dowodowego wraz z wszystkimi regułami proceduralnymi i ograniczeniami. Do postępowania w sprawie jego roszczenia stosuje się także m.in. nowe przepisy o właściwości sądu, o możliwości wytoczenia powództwa przed sąd, przed którym już toczy się postępowanie dotyczące roszczenia wynikłego z tego samego naruszenia prawa ochrony konkurencji, a przede wszystkim o związaniu sądu decyzją Prezesa UOKiK oraz o zasadach ustalania wysokości szkody.[nbsp]

Niestety, z wymienionych ułatwień nie może w ogóle skorzystać poszkodowany naruszeniem prawa ochrony konkurencji, który już przed wejściem w życie ustawy wszczął postępowanie w sprawie swojego roszczenia (art. 37 ustawy o roszczeniach).

Na pełne zastosowanie ustawy o roszczeniach przyjdzie zatem jeszcze trochę poczekać.

[nbsp]

Marcin Kulesza

prawnik kancelarii Wardyński i Wspólnicy

doktorant Uniwersytetu SWPS

Artykuł pochodzi z[nbsp]Biuletynu Euro Info 5 (176) 2017.



[1] Dz.U. z 2017 r. poz. 1132.

[2] Dz.Urz. UE L 349 z 5 grudnia 2014 r., s. 1.

[3] Pkt 12 preambuły dyrektywy; wyroki TSUE z 20 września 2001 r. ws. C-453/99 Courage and Crehan, z 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych C-295/04 - C-298/04 Manfredi, z 14 czerwca 2011 r. ws. C-360/09 Pfleiderer, z 6 listopada 2012 r. ws. C-199/11 Otis, z 6 czerwca 2013 r. ws. C-536/11 Donau Chemie oraz z 5 czerwca 2014 r. ws. C-557/12 Kone.

[4] Komunikat Komisji w sprawie ustalania wysokości szkody w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia art. 101 lub 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 167 z 13 czerwca 2013 r., s. 19, oraz towarzyszący mu Dokument roboczy służb Komisji ‒ Przewodnik praktyczny: Ustalanie wysokości szkody w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia art. 101 lub 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (SWD(2013) 205, 11 czerwca 2013 r.).

[5] Tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 229 ze zm.